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平壤城破，高句丽王族、百官被俘，权臣泉男生授首，标志着这个立国七百余年的东北亚强国，在唐军海陆并进的铁拳下，终于彻底崩塌。然而，对于身为辽东道行军大总管、实际上的战后最高处置者李瑾而言，真正的挑战，才刚刚开始。
战火虽已基本平息，但平壤城内外，乃至整个高句丽故地，仍然是一片混乱。泉男生残余党羽的零星抵抗尚未完全肃清，散兵游勇、溃兵盗匪啸聚山林，滋扰地方。更重要的是，如何处置这片广袤的土地和其上数百万的高句丽遗民，成为摆在李瑾和洛阳朝廷面前最紧迫、也最棘手的难题。
五月的平壤，天气渐热。李瑾并未入住奢华但略显阴森的原高句丽王宫，而是将行辕设在城北一处相对完整、原本属于某个高句丽大贵族的府邸内。府邸大堂被临时改作节堂，墙上悬挂着巨大的高句丽故地山川舆图，上面密密麻麻标注着唐军的控制点、已降城池、残敌活动区域以及重要的道路、关隘、粮仓。
每日，各种文书、军报、民情如同雪片般飞来。有各部将领汇报肃清残敌、收降纳叛进展的；有粮草官报告缴获物资、但同时也忧心本地存粮不足、大军补给压力日增的；有斥候送回各地城主、酋长态度暧昧、骑墙观望情报的；还有新罗方面使者再次前来，言辞恭谨但目的暧昧，无非是想探听唐军虚实、并在战后分一杯羹……
李瑾案头的文书堆积如山。他深知，军事征服只是第一步，甚至可以说是相对容易的一步。如何将这片土地真正纳入大唐版图，实现长治久安，避免重蹈前隋乃至本朝太宗时期“旋得旋失”的覆辙，才是真正的考验。高句丽不同于突厥、吐谷浑，它是一个有着悠久历史、成熟文化、严密社会组织、以及强烈民族认同的农耕-山城复合型政权，其民众对中原王朝的认同感远不如那些游牧部族。简单的羁縻、册封其王室后人，恐怕难以杜绝日后再生叛乱。
一连数日，李瑾召集麾下主要将领、幕僚，以及熟悉辽东事务的文官（如原安东都护府官员、投降的高句丽“知唐派”文士等），反复商讨战后治理之策。争论异常激烈，大致形成了以下几种意见：
以梁建方、孙仁师等将领为代表的“强力镇戍派”主张，应在高句丽故地仿照安西、安北都护府旧例，设立强大的都护府，屯驻重兵，分割其地，迁其豪强，直接管辖，实行高压控制，稍有异动，即行镇压。此策见效快，威慑力强，但所需驻军极多，耗费巨大，且易激起当地民众持续反抗。
以杜宾客、高侃等熟悉边务的官员为代表的“羁縻分化派”认为，可效仿对突厥、吐谷浑旧策，保留高句丽王室（如高藏或其子）虚名，册封为都督、郡王，令其统辖旧地，但分封其子弟、贵族于各地，使其互相制衡，同时派遣长史、司马等汉官监督，并迁部分高句丽贵族、富户入中原，削弱其地方根基。此策成本较低，但控制力弱，易养痈成患，且高句丽王室威望尚存，恐成隐患。
还有少数投降的高句丽文士，战战兢兢地提出“以高治高”，希望唐朝能效仿汉之护乌桓校尉、唐初对**厥之策，扶植一个亲唐的高句丽政权，作为藩属，承担守边之责。此议一出，立刻遭到多数唐方将领幕僚的激烈反对，认为纯属养虎遗患，绝不可行。
李瑾端坐主位，听着众人的争论，手指无意识地在舆图上划过平壤、辽东城、国内城、乌骨城……这些曾经流尽了隋唐两朝无数将士鲜血的名字。他想起太宗皇帝临终前对高句丽的念念不忘，想起泉男生嚣张的檄文，想起战死在乌骨城、平壤城下的唐军将士，也想起了那些在战火中流离失所、眼神麻木的高句丽平民。
“诸君所言，皆有道理。”待众人争论稍歇，李瑾缓缓开口，声音不大，却让整个节堂安静下来，“然则，治大国若烹小鲜，因地制宜，因时制宜。高句丽非突厥，其民久居城郭，耕织为生，有典籍，知礼仪，亦有剽悍山民，桀骜难驯。若纯以武力高压，则如抱薪救火，徒耗国力，激起民变，永无宁日。若一味羁縻怀柔，则恐其故态复萌，数十年后，又生一泉盖苏文、泉男生。”
他站起身，走到舆图前，拿起一支朱笔，在高句丽故地的核心区域——以平壤为中心，包括浿水（大同江）、萨水（清川江）、鸭绿水（鸭绿江）流域的肥沃平原和主要城池上，画了一个大圈。
“此地，乃高句丽数百年来之根本，人口稠密，田畴肥沃，城邑众多。必须由朝廷直接管辖，不容有失。”他语气斩钉截铁，“我意，奏请朝廷，于此设立一新的都护府，仿内地州县之制，划设州、县，派遣流官，推行大唐律令、租庸调法、均田制，教授儒学，行华夏衣冠、正朔。驻以重兵，镇以大将，牢牢掌控军政大权，使其地、其民，渐同内地。”
他又用笔在圈外的东部、北部山区，以及靠近新罗、靺鞨的边境地区，点了几下：“至于这些偏远山城、羁縻部落，可酌情保留其首领地位，授予刺史、县令等官职，或设羁縻州府，许其世袭，但须接受都护府管辖，按时朝贡，提供兵员、赋税，其子弟须入平壤或洛阳学习。此谓‘以夷制夷’，亦可减少治理阻力，节省驻军。”
最后，他的笔尖落在了辽东（辽河以东）和朝鲜半岛北部之间的蜂腰地带，以及半岛南部靠近新罗的边境：“辽东故地，自前朝以来，屡有郡县，汉民渐多，此次叛乱，辽东城等地归顺者众，可就此设立正州，加强管辖。与新罗接壤处，须明确划界，立碑为记，以免日后纷争。新罗此番虽未全力助战，亦有观望之嫌，然其国小力弱，可加安抚，亦需震慑。”
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